论TOD模式与轨道交通PPP的协同

朱晓兵（左） 

西南交通大学（上海）TOD研究中心主任

骆玲（右） 

西南交通大学中国公私合作（PPP）研究院教授

　　一、轨道交通投融资面临挑战

（一）发展概况

根据城市轨道交通2014年度统计分析报告显示，截止2014年末，全国共有22座城市开通了97条轨道交通线路，总里程达到3173公里。有40座城市正在建设轨道交通，在建里程达4073公里，其中地铁3154公里占77.4%，轻轨31公里占0.8%，单轨22公里占0.5%，磁浮交通29公里占0.7%，市域快轨526公里占12.9%，有轨电车312公里占7.7%。

全国“十三五”轨道交通发展规划涉及80座城市，规划总里程1.4万公里左右，远景设想的总规模为3万公里左右。

（二）高昂的造价和运营成本

轨道交通建设面临高昂的造价和运营成本。建设成本方面，地铁每公里造价8～10亿人民币；现代有轨电车每公里造价1.3～3亿人民币。据此推断，要实现2020年的规划目标，需要6万亿元。

运营成本方面，根据12个城市轨道交通2014年度统计分析报告，运营线路总成本426亿元，总收入232亿元，收支比为54%，比上年提高2%。6个收入情况好的城市，收支比也仅仅达到80%左右。有一个城市收支比不足30%。全国范围普遍呈现入不敷出的状态。上海张江有轨电车年亏损2000多万人民币，现在仅靠借贷维持运行。有统计显示，国外一条交通线30年的运营成本通常是建造成本的2～6倍。

（三）轨道交通PPP难点

PPP项目是市场化运作项目，需要合理的投资回报；同时它又是不盈利的公益项目，因此需要政府给予前补贴或后补贴。轨道交通PPP项目在运作过程中有以下几个难点：1.建设与运营技术门槛高、市场供给少；2.牵扯资金量大；3.合作期限长；4.准公益性产品，自身盈利能力差；5.运营管理绩效提升对轨道交通PPP项目而言尤其重要。

以北京地铁4号线PPP为例，北京地铁4号线项目总投资153亿人民币，是中国大陆第一个社会资本参与投资的地铁项目，也是当时京港两地在基础设施领域投资额最大的合作项目。其中，土建/隧道部分由北京市政府出资107亿元，占比70%；机电/其它部分由PPP公司出资46亿元，占比30%。由PPP公司建立客流及票价补偿机制，并运营整个项目30年。不难看到，这样一个位于一线城市、被誉为经典的轨道交通PPP项目，通过PPP也仅解决了30%的建设资金问题。因此，通过轨道交通的正外部效应、以站点周边土地增值来反哺轨道交通建设和运营的资金不足，成为众望所归。

 

二、TOD与轨道交通PPP

（一）TOD模式

轨道交通TOD模式（Transit-Oriented Development公共交通导向开发）可以实现轨道交通站点与周边地区开发的良性互动、增值共赢。轨道交通可以带来大量游客，极大地带动沿线房地产业发展和物业增值；沿线地区发展反向增加轨道交通客流，为轨道交通提供稳定或不断增长的经营收入。

轨道交通TOD开发重点针对站点辐射区域（对于城轨，通常为站点周边1.5公里半径范围）、 特别是周边500～800米半径的核心区进行“轨道+社区/新市镇”或“轨道+物业”的一体化整合策划、规划、设计和协调开发与运营。PPP是投资融资模式的一种创新，可以针对轨道交通本身、也可以用土地参与对价。参与对价的土地，可以是TOD类型有增值效应的地，也可以是跟轨道交通没关系的土地。

以港铁为例，其R+P（轨道+物业）模式是整合的TOD型空间方案，包含了统筹规划、设计、实施、运营，是轨道发展与房地产开发统筹的财务安排。港铁2015年3月15日发布的业绩公告显示：2014年经常性业务利润为80.24亿港币、物业发展利润38.47亿港币，共115.7亿港币。计入物业重组，2014年全年盈利156.06亿港币，按年增长19%。

TOD可以在很大程度上实现城市、市民、政府、轨道公司和地产商共赢。在政府方面，政府能获得土地的出让金、股票市值和股息、轨道交通的运营收益，减少了财政的补贴。港铁在实施TOD运营模式的过程中，提高了建设融资的能力，有效增加了轨道交通的客流，实现了轨道交通运营和物业开发的全面盈利。目前香港公交出行率高达92%，位居全球之首，成为真正意义上的公交都市。市民由此可以享受到服务好、票价合理的轨道交通设施，也能够获得更多便于居住和就业的区域选项。开发商则能获得地铁上盖资源，提升站点周边的物业价值。总体来说，这是一个多赢互动，不断良性循环的过程。TOD首先是城市与公交协同发展的空间模式，一定有1+1>2的增值效应（土地溢价、物业增值）。但是增值未必一定要“内部化”、也未必一定要用来做轨道交通PPP的土地对价。

（二）TOD的实用性

借助TOD，做强城市——充分发挥轨道交通带来的发展能级，增加沿线人口居住密度，围绕站点集聚开发，打造功能多样且复合的高品质城市中心或者社区中心。

借助TOD，做大城市——有效缩短都市外围组团到中心城区的时间距离，积极引导城市新区、郊区、中心城镇发展，降低中心区的人口密度及交通需求压力，改善和优化城市的空间布局。

借助TOD，做美城市——优化整合各种交通功能，节约交通用地，对站点周边土地资源进行有效整合和充分利用，促进城市向土地集约利用、增加绿色生态空间和低碳出行发展。

借助TOD，做赢城市——挖掘土地和物业增值，做大蛋糕，增加城市实力和项目含金量，提升轨道交通PPP的合作基础和盈利能力。

（三）TOD与“双新”发展模式完美契合

“双新”发展包括了以下两个内容：

1.以提升质量和节约资源为核心的新型城镇化。过去蔓延式、粗放式的以牺牲环境和浪费资源为代价的发展模式已经不可持续，资源节约型的精细化发展是必由之路。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确指出：“优化布局，集约高效…科学规划建设城市群…合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用率。”必须完善资金保障机制，为新型城镇化的建设和可持续发展提供源源不断的动力。

按照2020年城镇化率达到60%测算，需要投资额42万亿，眼下有近20万亿地方债务风险需要途径化解。

2.以盘活存量为刚性需求的城市更新。2014年召开的上海规划土地会议提出：上海建设用地规模必须只减不增，必须“负增长”，“零增长”也不行。

《上海市城市更新规划实施办法》已于2016年5月正式施工，标志着以“盘存活量而非增量来获得城市包容性发展”的城市更新进入实质性操作阶段。

（四）T+TOD PPP的路径

T+TOD模式是指轨道交通与因其建设而能带来增值的土地捆绑，空间方案与财务安排均整合的轨道与城市联合建设模式。用TOD模式支持轨道交通PPP，是将轨道交通与相关土地资源捆绑打包，以PPP的方式投资、建设和运营。

首先，整个项目包括了轨道交通和房地产，房地产包含了一级开发+二级开发，二级开发为住宅和商业，也可以为住宅或商业。不仅如此，还要考虑常规PPP所有问题、空间方案整合、财务方案整合以及轨道交通长期运营诸如此类许多问题，具体操作非常复杂。具体有以下几个操作路径：

1.技术导向，以追求资源整合后增值效益最大化的产品为主导。政府主导、潜在投资人参与，通过TOD专业顾问团队的研究，找寻增值效益最大且合理的理想TOD方案。

2.市场驱动，以吸引民间资本为推进最优技术方案、倒逼改革。PPP项目有个硬指标，就是能不能吸引到投资人“买单“，恰恰是这个不为政府所左右的市场力量，才有可能切实促进政府和投资人共同追求价值最大化的技术方案，同时倒逼相关政策法规和体制机制的改革。

3.政策保障，以产品和市场推进机制、政策法规改革，以合法、合规的契约为PPP保障。目前很多城市都因为无法突破土地政策对TOD望而却步，然而事实上，一方面，政策出台永远是滞后于探索和实践的；另一方面，政府对该领域改革的大方向是明确的、鼓励的，“国发[2013]33号“文的出台就是例证。各地政府若想切实推进T+TOD PPP，必需以胆识和智慧进行配套的政策法规和体制机制研究，方能以合法、合规的契约为PPP提供保障，使得项目真正落地。

（五）深圳地铁6号线沿线土地综合开发案例分析

 

 

 　　2013年5月，深圳地铁6号线的特许经营项目社会投资人招商工作已完成，市发展改革委代表市政府与市地铁集团、港铁公司签署了《深圳市轨道交通6号线特许经营项目框架性协议》。2014年5月21日，国家发改委发布首批向社会资本开放的80个示范项目，总投资规模在数千亿元，鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等斱式参不建设及营运；深圳地铁6号线位列全国80个项目第五、广东省第一。

6号线全长37.8公里，设站19座（工可）。 是深圳城市北拓的一条大动脉，连接深圳市城区、龙华新区、光明新区、松岗以至东莞。6号线沿线地区交通需求量大，土地资源丰富，极适宜通过TOD模式建设高效、环保、低碳的可持续发展的新型城市。

6号线沿线土地综合开发研究主要针对全线沿线房地产市场发展趋势、土地资源综合开发潜力评估、用地规划优化。针对重点站为物业发展组合、概念性规划设计、土地价值评估。研究周期为2011年3月－2013年4月。

主要研究结论包含以下内容。

1.线站位优化：确定长圳车辆基地选址、增加荔林站、微调光明北站、微调上屋北站，上述建议，均已落实在6 号线工可中，并获得相兰部门的批准认可。2.对既有规划进行细致深入的梳理和研究，通过 6 号线沿线市场调研、 全线 20 个站点周边800 米半径范围的潜在合适地块梳理，共筛选出潜力地块 324 块（约 954 公顷），其中：开发潜力地块107 块，为381.91 公顷；旧改单元潜力地块86 块，209.00 公顷；旧改潜力地块131 块，363.31 公顷。明确了光明新区为城市核心发展地区，长圳站、观光站、荔林站光明北站和楼村站为重要研究站点。

站点周边800米半径研究区总面积3216公顷。原控规，总建筑开发量约为3369万平米，规划居住人口84.9万人，就业岗位69.4万个。优化后，通过对站点周边800米半径范围内法定图则的土地利用优化，总建筑开发量提高10.1%（约340万平方米）。规划优化后，站点周边人口聚集度提高13.4%（约11.4万人），达到出行距离减少，降低碳排放的目的。规划优化后，初期客运量提升9.0%，远期可达到18.0%。

2.以“DOT（开发导向的交通设施）”理念加强车站与周边物业的无缝衔接设计——将车站与周边物业作为一个整体，进行整合的城市设计和建筑布局优化，强调功能的优化整合、各种交通制式的无缝衔接、动线的合理安排等，奠定“ 轨道+物业” 的升值基础。对重点站的进行全面系统深入研究——通过对重要站点开展物业组合、 概念性规划设计等研究，创造开发机遇与效益。 以长圳站（土地面积78.6公顷）为例：据初步估算，规划优化建议后的土地价值将由原来的73.7亿元人民币增长到153.4亿元人民币，增幅近2倍，预计长圳地区未来能创造约5.95万个就业机会，实现地方GDP经济附加值约19.1亿元人民币/年。经营型物业带来的持续性税收：每年约4.1亿元人民币；销售型物业带来一次性税收：共约85.6亿元人民币。

 

四、结论与思考

1.TOD是城市发展的必选项。轨道交通不同于常规交通，除解决交通问题外，还能带来新城发展和城市更新的机遇，以及开发能级的提升。TOD模式具有以人为本、功能复合、集聚开发、公交或步行主导、串珠式城市空间结构等特性，是提高城市土地资源利用、优化城市空间布局、提升公交效率的有效途径，是轨道交通和新型城镇化可持续发展的、新常态下的最佳选择。

2. TOD是精细的跨界产品。TOD本身是轨道交通和房地产的跨界产品，涉及众多专业，界面接口多，复杂程度高。从技术角度讲，必须精耕细作，统筹进行策划、规划与设计，才能先“画”出精品。

现有体制机制、法律法规无法支撑这种目前分属两个领域、涉及多个利益主体、需要高度整合和协作的产品。

从PPP落地实施角度讲，还必须解决市场、政策方面的落地性，既要让TOD产品所对应的市场价值预估能够为政府和潜在投资人双方所同时接受，又必须能通过规范、合法的途径让项目主体获得土地以及让PPP项目获得法律保障。

TOD要重视前期策划，引入经营城市理念，特别是加强项目前期整体策划，“治未病、不治末病、未雨绸缪”，事后控制不如事前和事中控制，以系统共识来形成经济、技术、工程、运营等合理性。

3.T+TOD应由政府主导。T+TOD应由政府主导，轨道交通是事关民生的基础设施，牵涉到国家和城市最基本的资源配置。因此为公众提供稳定、长期的交通服务是首要考虑。结合轨道交通设施和运营技术门槛及特性（如网络化运营）。这需要体制机制与政策法规改革以及跨政府部门的协调力度。

　　4.T+TOD的PPP必须坚持“诚实、平等、长期”原则。实施T+TOD的PPP必须做到三个一定：一定要让民间资本盈利；一定要算清账，算明账；一定要解决好长期运营问题。